导语：城投转型的目的除了剥离政府融资职能外，还要实现自身造血盈利能力。城投转型的优势在于本身的国资背景和大量可运营的资产。在实现市场化转型后，发债和股权化的选择将更多，从而突破之前的融资“瓶颈”。以下内容节选自来自信用评级机构东方金诚关于城投转型的方向和路径的研究报告。

城投企业基于业务布局领域的转型，在城市运营、金融控股和产业投资三大方向转型最有成功的可能。

对城投企业来说，其作为特殊的国有企业，适度“去行政化”，围绕实现自身造血能力的转型升级显得尤为重要，但城投企业的转型升级是系统性工程，需要与地方政府协力并循序渐进的推进，其中既涉及到地方政府投融资管理体系的构建，需要新一轮国有企业改革深化提升行动有关政策的加持；也涉及到城投企业自身围绕现代企业制度的全方位重塑。为实现转型升级，地方政府及城投企业可以从以下六个方面入手。

第一，做好自上而下的顶层设计，梳理多重关系及业务职能。

城投企业自存在至今，多数被简单当做与地方政府同频共振的“命运共同体”，企业经营完全依附于地方政府：信用依靠政府背书，偿债依靠政府输血，在发展上呈现“举债投资建设，再举债投资建设”的滚雪球式路径，最终导致监管政策收缩的背景下的经营和再融资困局。

根据《国企改革意见》，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体；“老三年计划”和“新三年计划”分别提出要形成、健全以管资本为主的国资监管体制。

虽然近些年国资国企改革正不断深入，但较多地方政府对城投企业的管理理念尚未转变，在城投企业转型升级的关键时期，地方政府和国资监管机构应转变对城投企业的管理理念，回归抓大放小的出资人角色，管资本和适度授权相结合，明确二者之间的政企关系，实现政企分开、政资分开。地方政府在放权的过程中，需要在地方政府战略规划下根据经济发展的需要，明确下属不同（城投）企业的职能定位、主责主业，同时与加强监管相结合，在经营计划、重大事项等方面守好监督职责；并支持城投企业按照市场规律自主经营，完善公司治理结构、优化调整组织架构、管理体系，建立市场化的激励约束机制，从而激发城投企业的内生发展动力，打造地方政府强有力的“无形抓手”。未来“小政府，大城投”或将成为二者关系发展的必然趋势。

第二，利用“三资”先行，以放大地方资源、资产的经济效益。

在城投企业发展之初（2004年-2011年），地方政府为快速做大其资产规模获得银行等信贷机构资金，往往通过行政手段以公益性资产（土地、学校、医院、公园等）无偿划入的方式“拼装”城投企业，此时的城投企业可经营性资产非常少；后随着对城投企业的规范管理，国发[2010]19号文、财预［2012］463号和财预[2017]50号文陆续完善了地方政府不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产、储备土地作为资本注入城投企业的要求，由此可延伸出来的公益性资产可包括储备土地、公立学校、公立医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施，以及其他不能带来经营性收入的基础设施。

在当下城投转型的关键时期，地方政府作为城投企业的出资人，应积极支持、统一协调将可整合注入的“三资”（资源、资产和资金）注入城投企业，尽可能的给予城投企业市场化的项目以支持其转型发展。由城投企业以国有市场化主体的角色发挥经营优势，提升地方资源的配置效率，放大资源、资产经济效益，最终实现资源有偿、资产盘活、资本升值、资金流动目标。

第三，统筹合作对债务化存控增，借力政策窗口期轻装上阵进行转型。

城投企业因其存在的特殊性，自2008年四万亿刺激计划以来，在服务地方城镇化城市化建设过程中积累了大量的债务包袱，虽然历经2015年-2018年的“三年地方政府债务置换计划”、2018年的隐债控制，再到2023年的“一揽子化债”，但仍存在城投企业因为承担地方基础设施类投资而形成的债务与开展经营性投资而形成的债务较难区分的现实情况，也因此导致城投企业的“隐性债务”化解对中央和地方政府来说成为一项难题，对城投企业来说也左右其转型成功与否的难易。

2023年7月24日召开的中央政治局会议（以下简称“724中央政治局会议”）出于防范系统性金融风险的考虑，明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，这次会议后中央对于地方政府债务风险的化解正式从“严监管”走向“一揽子方案落地”。随即在8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议审议了《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（以下简称《国务院预算报告》），《国务院预算报告》中涉及内容暗含了一揽子化债方案的重点如下：一是基本原则即控增量、减存量，缩减隐性债务余额；二是以降成本、拉久期的方式进行债务置换；三是以盘活存量资产的方式提高经营收入；四是以跨部门联合监管、地方政府债务合并监管的方式，推动统一监管、高压监管的常态化。

在“一揽子化债”的窗口期内，对地方政府和城投企业来说的化存路径可分为4个：1、发行特殊再融资债券置换隐性债务，使得城投企业的隐性债务显性化；2、利用地方政府配置的“三资”偿还隐性债务，“三资”既包括地方政府“安排财政资金偿还”、“出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还”这类相对直接的方式，也包括通过地方资源资产盘活/处置形成可持续现金流的方式来偿还；3、积极对接银行、AMC等机构调整隐性债务结构，减成本、拉久期，尤其是资本实力雄厚的国股行、股份制商业银行，包括对城投企业存量债务进行展期/重组、或置换城投企业的原有高息非标债务的置换；4、通过设立化债基金等方式辅助化解城投企业的流动性问题。

第四，解放思想，主动融入国企改革，完善管理体制

城投企业作为一类特殊的国有企业，“行政化”管理思维固化，多数以完成政府任务为重要工作内容，在人员、资金、事务上受到政府多部门的交叉监管，从而在经营过程中忽视了企业的内部管理。但既然是国有企业，城投企业就应该抓住新一轮国有企业改革的政策机遇，解放思想，主动融入国企改革、完善管理体制，以谋划可持续发展。

城投企业历来的市场化经营管理能力较弱，因此在市场化转型过程中不能贪大求全，需要因地制宜。结合城投企业实际，可以在3个方面推动管理体制改革：1、按照现代企业制度的要求完善公司法人治理结构，规范党委会、董事会、监事会、经理层的权利和职责；2、优化组织架构，科学优化部门和岗位，严格定岗定编，合理设立管理层级，以降低运营成本、提高管理效率；3、建立健全组织管控体系与制度流程规范，实施分层运作、分业经营、分类管控，系统完善企业制度流程规范，提升企业运作效率；4、强化人才战略，并完善薪酬绩效制度改革，例如通过引入职业经理人，招聘管理、财务、法律、金融、投资等专业人才的方式搭建“高效队伍”，同时建立以岗位为核心的绩效考核制度，实现“收入能增能减”的良性机制。

第五，聚焦国家战略，优化业务领域布局，重塑业务（投融资）模式

对城投企业来说，其转型的核心应该围绕业务来展开，而不能只局限于当下金融监管环境的融资视角，业务转型的重点又在于业务领域的布局以及业务模式的重塑。作为地方性的国有企业，城投企业的业务转型需要在服务国家战略和服务地方政府经济社会发展两条主线上，综合考虑区域资源禀赋以及产业发展两个维度的内容。

作为地方国企的城投企业总体上应该以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以资本为纽带、以产权为基础进行业务转型，可转型布局的业务领域十分丰富。其转型关键在于根据地方政府明确的职能定位、主责主业，确定自身的长远战略规划，并以此为框架制定好短、中、长期的发展方向和路径。在业务转型过程中重塑业务（投融资）模式是城投企业的难点，其中既包括传统城投类业务的业务（投融资）模式调整，亦包括市场化业务的机制创新，即城投企业在围绕主责主业开展市场化项目前期，就应该以市场化视角审视项目建设的必要性，以专业的市场化决策机制、运作机制为基础充分论证项目盈利性及可行性问题，并严格管控项目融资风险。

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