11月份,财政部发布了《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(下称财政部119号文),被业内称为PPP新规。在我国经济顶住下行压力爬坡过坎的关键时期,PPP模式对于稳增长、稳投资意义重大。
图源摄图网
国家结合九年来推动PPP不断向前发展的实际情况,从政策层面规范PPP发展,既满足当下我国高效统筹疫情防控和经济稳增长的需要,同时也规范了基础设施建设和公共服务领域发展,在巨大的经济增长压力下,稳住了经济基本盘,巩固了我国发展和改革取得的成果。
可以说财政部119号文的发布恰逢其时,既有利于PPP高质量发展,也有利于经济持续稳定发展,同时也对未来PPP发展提出更高的要求,关于未来PPP如何更好地适应经济发展的需要,针对PPP新政的具体政策,清华大学建设管理系教授、清华大学国际工程项目管理研究院副院长、清华大学PPP研究中心首席专家 、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任王守清做了详细解读。
王守清提出竞争和公开是PPP提高效率和保证公平的重要措施。
财政部119号文的第二(五)条再次强调要“保障社会资本充分竞争”,因此“项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则,依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。”国际PPP经验表明,竞争是提高效率和防止腐败的重要措施之一,故财金〔2019〕10号文更强调“公开招标”和“邀请招标”等竞争程度更高的采购方式。鉴此,目前需要进一步提升实施机构的PPP专业性和知识管理能力,发挥各地PPP中心作用,加强联审联评,加强行业主管部门参与,共同保障PPP实施成效。
面对拉动经济增长的三驾马车有所疲软的状态,房地产市场疲软,土地政策难以为继,培育新的经济增长点,王守清提出PPP之TOT是当前盘活存量、扩大有效投资的重要手段。
财政部119号文第二(六)条明确提出“规范存量资产转让项目运作”非常及时,而且明确了“拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目,应具有长期稳定经营性收益”,即使用者付费为主的项目,“不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞‘自我循环’,不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。”这澄清了目前市场上一些疑虑,明确了合规的TOT做法。可以进一步理解的是,应用PPP(TOT)盘活存量资产时主要是特许经营权的转让,特别是对强运营属性基础设施和公用事业项目;应更重视引进能够提高资产使用和运营效率的社会资本,对地方政府而言,既引进资金,扩大有效投资,促进经济发展,又通过效率的提高,保证公众生活水平提高,还让投资者有微利可图,实现“共赢共生”。
PPP的规范发展对PPP项目政府治理提出更高的要求,为了适应PPP规范发展的需要,王守清提出绩效管理是完善PPP项目政府治理的有效途径。
PPP不仅是基础设施等公共产品项目投融资模式和交付模式的创新,也是完善政府治理的有效途径。应用PPP后,政府的角色从自己并不是很擅长的提供者转变为促进者、规制者、监管者和购买者,让社会资本发挥能动性、创造性和专业性去集成资源,实现项目全生命期和全方位的优化,说得更简单一点,对政府而言,只需明确给社会资本的具体支持(明确政府的责任和义务)和对项目的具体产出要求和绩效指标(明确公众的需求和标准),而把实施过程中的专业事务包括部分风险和控制力让渡给更专业的社会资本。故第二(七)条“完善项目绩效管理”中要求“项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系,健全绩效运行监控机制,加强绩效评价及其结果应用,将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据,强化对社会资本的激励约束。
PPP项目持续时间长,涉及干系人多,各方责权利的长期保护就靠项目依法合规与合同各方诚信履约,而我国2014年至今的PPP项目,不少已经进入运营阶段,对回报机制为政府付费或可行性缺口补助的项目,也到了地方政府支付和补贴的时候。地方政府及时足额履约是目前社会资本关注重点之一。王守清强调依法合规、诚信履约是PPP可持续发展的基础。
图源摄图网
故“通知”的第二(八)条“强化项目履约管理”提的非常及时,特别是“政府方应带头诚信履约,维护良好营商环境,不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式,拖欠政府付费。”接下来建议研究增加对PPP项目地方政府财政支出的评估与应对,建立违约地方政府的救济制度,协调有关部委,出台或完善PPP的其它补偿机制。
PPP模式即将进入第十个年头,从PPP自身发展来说,规范运作是其内在要求,只有全面落实财政部119号文精神,PPP才会行稳致远。可以说PPP迈入了新的发展阶段。新阶段,新征程,未来将充分发挥PPP在扩大有效投资、撬动社会资本方面的积极作用,并实现PPP长期稳定运营,产生持续的社会、经济、环境效益,实现政府和社会资本双赢。