PPP模式是用于基础设施和公共服务领域的投融资模式，按照性质划分PPP项目融资可分为股权融资和债权融资两大类，实践中PPP项目股权融资并无统一、标准的定义，一般提及的PPP项目股权融资，是指PPP项目公司股东以其持有的股权作为基础资产，通过股权转让、增资扩股或股权质押等方式，利用政府引导基金、社会化股权投资基金以及信托计划、资管计划等渠道进行融资的模式。政策层面，PPP项目股权融资是国家支持和鼓励的融资方式之一，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)规定∶"支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限"。因此，重点是如何规范运作PPP项目股权融资。

按照实施阶段划分，PPP项目股权融资方式分为三种∶一是 PPP项目采购程序启动前，明确项目公司将由股权融资主体参与出资设立或控股，拟采购社会资本作为参与主体，社会资本确定后共同出资成立项目公司负责项目投资、建设、运维和移交。二是 PPP项目采购程序启动过程中，股权融资主体单独或与其他社会资本一起组建联合体参与社会资本遴选程序，中标或成交后成为 PPP项目的社会资本，按PPP协议履行对项目公司的股权投资义务。三是在PPP项目已选定社会资本后，由社会资本引入股权投资主体参与PPP项目股权投资。前述参与PPP项目股权融资的主体，按照参与股权融资的目的分类，可分为财务投资人和战略投资人，财务投资人一般是指仅为 PPP项目提供融资，不承担PPP项目设计、建设、运营、维护等工作的投资人。而战略投资人是指以业务、资源整合为投资目的，为自身产业链服务，更好地实现资源整合，深度参与PPP项目投资建设和运营维护的投资人。

实践中PPP项目股权融资所面临的问题，大多与参与股权融资的阶段和目的等因素直接关联，主要包括∶一是PPP项目股权融资与项目公司股权转让限制的关系问题。实践中为保证 PPP项目投资建设的稳定性，一般会参照《PPP项目合同指南(试行)》所规定的限制社会资本方转让项目公司股权的内容，通过 PPP项目合同、股东协议或项目公司章程等设置禁止、限制社会资本方转让项目公司股权的期限，以及设置社会资本方转让项目公司股权的前置审批程序或限制受让项目公司股权主体的资质条件。对于已选定PPP项目社会资本的项目，若实施PPP项目股权融资，可能面临项目公司股权转让限制的问题，影响股权融资主体的进入或退出。此外参与 PPP项目的大部分为国有企业，实施股权融资涉及国有资产处置的，面临国有资产转让所涉及的内外部决策审批、审计、评估、进场交易等方面的限制问题。二是参与PPP项目股权融资的目的和项目风险分担的平衡问题。原则上参与PPP项目的社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，但对大部分参与PPP项目股权融资的主体而言，其承担的主要职能是融资，而不承担PPP项目设计、建设、运营、维护等风险，因此如何保障股权融资目的与项目风险分担的协调是影响股权融资落地的主要问题。三是参与PPP项目股权融资资金的性质认定问题。按照PPP模式实施的固定资产投资项目实行资本金制度，项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息。但参与PPP项目股权融资的主体，对其投入资金有着较高的收益需求，实践中经常要求项目提供本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件，在当期债务性资金偿还前，要求分红或取得收益，或者在清算时要求受偿顺序优先于其他债务性资金。如何平衡项目资本金性质要求和参与主体的收益需求，也是实践中需予以解决的重要问题。

建议∶一是针对PPP项目股权融资面临项目公司股权转让限制的问题。可参照证监发40号文规定，在开展PPP项目股权融资活动前，解除限制性约定的条件，即消除项目公司股权转让等方面的限制，或者获得政府、其他参与主体关于股权融资的认可和配合，涉及国有资产处置的，则提前筹划国有资产处置的机制和处置方案。二是针对参与PPP项目股权融资的目的和项目风险分担的问题，可考虑通过建设担保和运营担保机制，控制和分担项目建设、运营的风险。项目建设、运营顺利与否，主要与承担项目规划设计、建设、运营的社会资本存在密切关系，因此参与股权融资的主体可要求项目公司、项目发起人、工程总承包商等提供建设担保和运营担保，或者借助专业化的保险机构提供的系统性保险，限制和转移项目的建设和运营风险。三是针对参与PPP项目股权融资资金的性质认定问题。在启动PPP项目股权融资时，应严格按照国发26号文等规范，识别、认定PPP项目股权融资资金的性质，确保股权融资资金满足项目资本金的认定要求，同时注意严格区分投资项目与项目投资方，依据不同的资金来源与投资项目的权责关系判定其权益或债务属性，对资本金的真实性、合规性和投资收益、风险进行全面审查。考虑到参与PPP项目股权融资资金的较高收益需求，可考虑由引入股权融资的主体或其指定主体提供多种增信措施，具体形式既可以是要求重要关联方中的一家或多家为股权融资提供连带责任担保或其他物权担保，也可以是采取结构化融资设计，由相关方作为次级投资人，还可以选择这两种方式乃至更多增信方式(如履约保险、保证金、维修担保等)的结合。